Про проектМапа сайту 

ВИБОРИ в Україні 


RSS
Анонси подійНовиниАналітикаЗаконодавствоМіжнародні документиЗвіти спостерігачівУчасники процесу реформуванняВідео вебінарівФорум

Загальні проблеми реформування виборчої системи

Вдосконалення виборчого законодавства – підгалузі конституційного права, покликаної забезпечувати основні підвалини демократичного режиму – перебуває під постійною увагою держав, що стали на шлях демократії. Зокрема, часто дискутується питання, пов’язане з найбільш популярною і водночас найбільш політизованою складовою виборчого законодавства – проблемою виборчої системи як способу формування представницького органу за підсумками голосування на виборах. Можливо, саме через його яскраве політичне забарвлення це питання люблять обговорювати (і, на жаль, часом «заговорювати») і політики, і журналісти.

Дискусії навколо виборчих систем, які застосовуються на практиці чи були б бажаними, належать до «вічних». Навіть у Великій Британії – класичній державі «вестмінстерської моделі», центральним елементом якої є вибори в одномандатних округах за системою відносної більшості, – сьогодні на різних виборах, зокрема до регіональних представницьких органів чи до Європарламенту, використовуються інші виборчі системи.

У багатьох розвинених демократіях виборча система змінювалася у післявоєнний час, а в деяких – і декілька разів. Особливо гострими були і є дискусії навколо вибору того чи іншого типу виборчої системи, окремих її складових у «нових демократіях», де пошук «найбільш справедливої» виборчої системи пов’язується із процесами демократизації, подолання спадку тоталітарного минулого, досягнення основних стандартів європейського демократичного доробку.

Вибір типу виборчої системи належить до визначальних у конституційному плані. Тип виборчої системи має безпосереднє відношення до розвитку партійної системи, засад формування виконавчої влади, стосунків між виконавчою та законодавчою владами та форми державного устрою. Дж. Сарторі відносить виборчу систему до одного з основних інструментів «конституційної u1110 інженерії». Е. Лейкман і Дж. Ламберт стверджують, що вдалий вибір виборчої системи може забезпечити формування парламенту, який відображає основні напрями суспільної думки, утворення уряду, що відповідає волі більшості виборців, обрання представників, особисті якості котрих найбільше надаються для виконання владних функцій; що ж стосується ефективності й стабільності влади, то виборча система сама по собі не визначає їх, але може їм сприяти або перешкоджати.

Політична теорія містить багато спроб визначити глобальні структурні наслідки застосування тих чи інших типів виборчих систем. Як зауважує А. Лійфарт, йдучи за М. Дюверже, країни, що обирають мажоритарний тип виборів, мають, як правило, близьку до двопартійної систему, однопартійний уряд та виконавчу владу, що домінує над законодавчою (т.зв. вестмінстерська модель); пропорційне ж представництво більше пов’язується з багатопартійністю, коаліційними урядами і більш рівноправними стосунками між виконавчою та законодавчою владами (консенсусна модель демократії).

Цей підхід як надто доґматичний критикує Дж. Сарторі. Власну систему поглядів на цю проблему виклав Д. Нолен. Тим більше дискусій виникає навколо проблеми вибору виборчої системи на практичному рівні, при реформуванні виборчого законодавства тої чи іншої держави. Таку дискусію свого часу пережила Польща і, як видно з виступів наших польських колег, ця дискусія ще не завершилася. Сьогодні такі дискусії відбуваються в Україні як на рівні політичному, так і професійному, серед юристів-науковців та законодавців.

При цій дискусії доцільно визначитися з термінологією та основними позиціями, які є предметом обговорення. Термін «виборча система» у науці права багатозначний; найчастіше він вживається у двох значеннях – широкому і вузькому. Українська «Юридична енциклопедія» дає визначення широкого розуміння виборчої системи: це порядок організації і проведення виборів до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування і здійснення громадянами своїх виборчих прав, який ґрунтується на принципах виборчого права». Подібного тлумачення цього терміну дотримується проф. О. Марцеляк. Протилежне, вузьке значення цього терміна, яке можна знайти у низці підручників з конституційного права, визначає виборчу систему як «спосіб, у який розподіляються депутатські мандати між кандидатами на ці посади залежно від результатів голосування» (проф.В. Копєйчиков). Саме в останньому сенсі розуміють виборчу систему, коли її характеризують як «насамперед метод перетворення поданих виборцями голосів у місця в законодавчому органі» (В. Боґданор); тим самим виборча система зводиться до виборчої формули.

Широке розуміння терміну «виборча система» поширене у російській правовій доктрині. Крайня позиція, яку обстоює проф. А. Зінов’єв, практично ототожнює виборчу систему з інститутом виборчого права і відкидає терміни типу «мажоритарна виборча система» чи «пропорційна виборча система», замінюючи їх відповідним «способом визначення результатів голосування». Проте конструктивний аналіз різних виборчих систем мимоволі акцентує увагу на виборчій формулі, що більше відповідає вузькому значенню терміна. Такого підходу дотримується проф. Є. Бучковський, який каже про виборчу систему senso stricto (тобто у вузькому сенсі) як «визначеної взаємозалежності між кількістю голосів, поданих за відповідні списки чи відповідних кандидатів, та результатами виборів». Подібного розуміння дотримуються автори відомого «Посібника з розробки виборчих систем», розробленого відомим Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (IDEA, Стокгольм):

«Виборча система є способом розподілу голосів на загальних виборах між політичними партіями і окремими кандидатами». На нашу думку, попри важливість широкого розуміння поняття виборчої системи для розвитку об’єктивного виборчого права як генерального інституту (підгалузі) конститутуційного права усе ж більш конструктивним у контексті дискусії про реформування виборчої системи є звужений підхід; проте він не може обмежитися лише виборчою формулою (способом перетворення голосів на мандати). А. Лійфарт визначає три основні складові поняття виборчої системи: виборча формула (тобто те, що звичайно розуміють як виборчу систему у вузькому сенсі), розмір виборчого округу (у сенсі кількості мандатів, які розподіляються в окрузі) та виборчий бар’єр (мінімальна підтримка виборців, необхідна партії для участі у розподілі мандатів). Ми будемо спиратися на таке розуміння, доповнюючи його ще одним важливим аспектом – структурою виборчого бюлетеня, яка визначає спосіб подання голосу виборцем (спосіб заповнення бюлетеня) і залежить від суб’єкта, за якого має віддати голос виборець (партія чи/та кандидат), пов’язаного з цим обсягу інформації, що міститься у бюлетені, та обсягу дій, які має виконати виборець при його заповненні. При такому підході виборча система розуміється ширше, аніж виборча формула, однак не настільки всеосяжно (внаслідок чого це поняття втрачає самостійне наукове чи доктринальне значення), як при широкому її тлумаченні.

Питання вибору виборчої системи часто оцінюється як предмет політичної доцільності. Принаймні таку оцінку одній із складових виборчої системи – виборчому бар’єру – дав Конституційний Суд України у своєму рішенні 1998 року (справа про вибори народних депутатів України). Проф. В. Шаповал пропонує оцінювати виборчу систему з функціональної точки зору, стверджуючи, що «питання виборчої системи є питанням юридичної технології». На наше переконання, обидва твердження висловлені в умовах мовчазної презумпції щодо апріорного дотримання певних правових передумов стосовно (достатньо широкого) класу виборчих систем, вибір у межах якого допустимий. Цю думку цікаво сформулювала Венеціанська Комісія у Кодексі належної практики щодо виборчих справ – підсумковому документі, який встановлює основні стандарти виборчого права відповідно до європейського демократичного доробку. Підсумкова позиція основного розділу цього документа – «Керівні принципи щодо виборів» – стверджує: «За умови дотримання згаданих вище принципів застережень щодо вибору будь-якої виборчої системи немає». Тому найпершою передумовою вибору певної виборчої системи для того чи іншого типу виборів у державі є забезпечення дотримання основних принципів виборчого права, як вони викладені в документах, що формулюють європейський демократичний доробок, та в Конституції держави. З цієї точки зору змістовною і необхідною є дискусія щодо забезпечення у межах тої чи іншої виборчої системи дотримання вказаних принципів, гарантії реалізації прав людини й основних свобод, насамперед основних виборчих прав. У цьому сенсі виборча система є правовим інститутом, а тому повинна «вписуватися» у загальну систему законодавчого регулювання виборчого права як підгалузі конституційного права. Професор В. Шаповал торкнувся питання можливої неконституційності виборчої системи як такої, що порушує основні громадянські права, основні принципи виборчого права. Звідси випливає також, що виборча система повинна не лише не суперечити основним принципам виборчого права, але й (що у дискусії часто не береться до уваги) відповідати правовій природі виборного органу. Зокрема, цей аспект актуальний, якщо йдеться не про парламент, а про інші представницькі органи, насамперед органи місцевого самоврядування; на жаль, саме така невідповідність супроводжує застосування пропорційної виборчої системи на місцевих виборах в Україні.

Не можна ігнорувати можливі впливи виборчої системи на суспільно-політичні процеси, зокрема структурування політичного спектру суспільства, питання стабільності уряду (при його парламентському формуванні) та інші впливи, що вивчаються політичною наукою. У зв’язку з цим слід говорити про міркування доцільності при визначенні виборчої системи щодо тих чи інших бажаних або небажаних наслідків, які може викликати її застосування.

Нарешті, слід брати до уваги також суспільне сприйняття (чи несприйняття) виборчої системи як справедливої. Часто це пов’язане із її зрозумілістю (ступенем складності) і здатністю пересічного громадянина самостійно перевірити достовірність розподілу мандатів на підставі результатів голосування. Зрідка складні конструкції і багатоступеневі процедури розподілу голосів призводять до результатів, які можуть бути не сприйняті суспільством.

Наведені міркування дозволяють стверджувати, що підставами для вибору тої чи іншої виборчої системи у конкретних правових і суспільно-політичних умовах мають бути певні загальні критерії:

• правовий критерій (критерій реалізації виборчих прав, основних принципів об’єктивного виборчого права, відповідності конституційному статусу виборного

органу);

• політологічний критерій (доцільність, тобто відповідність тим суспільно-політичним цілям, які вважаються необхідними);

• суспільний критерій (доступність для розуміння, суспільне визнання справедливості системи).

З цієї точки зору зрозумілою стає критика того варіанта пропорційної системи, який сьогодні застосовується на виборах до Верховної Ради України. Серед українських правників досі лунають сумніви щодо дотримання основних засад виборчого права, повного обсягу виборчих прав (активного, пасивного та номінаційного) громадян, конституційної формули «вибори народних депутатів України» в умовах дещо «екстремальної» пропорційної системи з єдиним округом та закритим партійним списком у 450 кандидатів. Зокрема, проф. М. Козюбра ставить під сумнів дотримання при цьому засади верховенства права та демократичних начал. Цікаві аргументи з цього приводу висловлювали також і польські колеги, зокрема проф. Є. Бучковський. Тому з точки зору правового критерію ця система принаймні не безсумнівна.

Водночас стосовно другого критерію така система була доцільною в межах тих цілей, які були бажаними при її запровадженні, – по-перше, зміцнення й укрупнення політичного спектру країни, недопущення регіоналізації політичних партій; по-друге, чітке політичне структурування парламенту, подолання його політичної розпорошеності. Слід визнати, що вказані цілі в основному досягнуті. Це ілюструється з допомогою кількісних показників, запроваджених А. Лійфартом, – ефективної кількості виборчих і парламентських партій. Від виборів 1998 року до виборів 2007 року ефективна кількість виборчих партій зменшилася з 10,7 до 4,2; ефективна кількість парламентських партій – від 5,1 до 3,3.

Не можна також заперечити, що використовувана система відповідала суспільному критерію як проста і зрозуміла, особливо після сумнівних практик мажоритарної системи 1994 року, коли протягом усього ІІ скликання Верховна Рада України жодного дня не мала обраного повного конституційного складу. Така істотна нерезультативність виборчої системи, коли велика кількість одномандатних округів залишалася непредставленою, сприймалася як несправедлива. Водночас сьогодні з’явилися нові суспільні запити, які змушують переглянути відповідність виборчої системи як другому, так і третьому критерію. Ці критичні запити пов’язані із незадоволенням закритим, жорстким характером списків кандидатів, які обмежують вибір громадян лише до політичних партій, а не окремих осіб, та внаслідок цього відривають обраного депутата від виборців, що сьогодні починає вважатися недоцільним. Зауважимо, що така оцінка, відповідно до другого критерію, може бути лише політологічною, а не правовою. Водночас ця оцінка вказує на порушення і третього критерію: система перестає визнаватися суспільством як справедлива. Можна стверджувати, що суспільство готове до сприйняття більш складної виборчої системи, щоб виборці мали можливість впливати не лише на партійний, але й на персональний склад парламенту.

У зв’язку з цим природно постає питання щодо можливих шляхів модифікації виборчої системи стосовно як парламентських виборів, так і виборів місцевих. Бажання знайти раціональне розв’язання (у тому числі з застосуванням відкритих списків, як у Польщі) неминуче призводить до відмови від єдиного загальнодержавного округу та єдиного списку кандидатів через масштаб проблеми (при 30 партіях суб’єктах висування списків та 450 мандатах це означає понад десять тисяч кандидатів) та можливу структуру бюлетеня (способу голосування). Проте застосування розділеного електорату – окремих виборчих округів, у яких незалежно від інших встановлюються результати виборів, – призводить до кількох проблемних питань.

По-перше, утворення багатьох округів породжує проблему дотримання чи недотримання рівності розміру округів. При цьому слід мати на увазі два розуміння поняття «розмір округу» – як кількості мандатів (депутатів, які обираються в окрузі) і як кількості виборців в окрузі. Кореляція цих двох параметрів («ціна одного мандата», визначена у голосах виборців) є важливою вимогою, яка сприяє дотриманню принципу рівності виборців у сенсі його матеріального аспекту. У зв’язку з цим зверну увагу на те, що у Польщі на виборах до Сенату така кореляція практично відсутня, чим викликана відсутність принципу рівних виборів серед засад Виборчої ординації стосовно виборів сенаторів. По-друге, виникає проблема вибору абсолютного розміру округів. Відомо, що пропорційне представництво суттєво відрізняється при використанні багатомандатних (6–8 і більше мандатів) і «маломандатних» (2–5 мандатів) округів. Кожне з можливих розв’язань має свої потенційні наслідки, у т.ч. щодо реалізації принципів доцільності і справедливості. По-третє, необхідно визначитися, чи має існувати взаємозв’язок між результатами голосування у різних округах. Так, цікавий досвід пропонує Польща, де результати виборів у кожному окрузі є остаточними і не впливають на розподіл мандатів в інших округах і в державі в цілому. Проте, на нашу думку, в українських суспільно-політичних умовах такий цілком розділений електорат через географічно обмежений вплив голосу виборця стимулюватиме регіоналізацію політичних партій та створюватиме загрозу унітарному характеру держави.

Інші підходи використовують кількарівневий розподіл мандатів (т.зв. «компенсаційні» списки кандидатів), при яких в округах першого рівня розподіляються не всі мандати і використовуються не всі голоси виборців. Так, у Чехії існує дворівневий розподіл мандатів (регіональні округи та загальнодержавний округ), в Угорщині – трирівневий, а у Греції – навіть чотирирівневий. При цьому природно, що кандидат може фігурувати у виборчому списку одночасно на кількох з цих рівнів (однак бути обраним може лише раз).

У разі застосування такої моделі в Україні слід буде повернутися до осмислення рішення Конституційного Суду 1998 року, який в умовах змішаної виборчої системи визнав неконституційним балотування особи у двох округах – одномандатному і загальнодержавному (за партійним списком). Третій можливий підхід полягає у розподілі мандатів на загальнодержавному рівні з застосуванням механізму конкуренції регіональних списків кандидатів у межах однієї партії.

Зауважимо, що два останні механізми розподілу мандатів передбачають нефіксоване представництво округів (кількість мандатів в окрузі). При другому підході округи стають недопредставленими, оскільки частина мандатів розподіляється на вищому рівні; при третьому підході може відбуватися «перелив» мандатів з округів із низьким рівнем участі виборців до округів із високим рівнем участі. Чи не найменше дискусій викликає величина виборчого бар’єру. Незважаючи на деякі екзотичні пропозиції щодо встановлення бар’єру на рівні 7 і навіть 10 відсотків, по суті існує загальне визнання, що прийнятним є рівень у межах 3–5%. Нарешті, проблема способу голосування. Персоніфіковане голосування (не лише за партії, але й за окремих кандидатів) тим легше може бути реалізоване, чим менший розмір округу (а отже, менше кандидатів, які у ньому балотуються). Застосування маломандатних округів практично позбавляє сенсу пропорційне представництво у формі

виборчих списків кандидатів. Тому у цих випадках можуть застосовуватися інші, менш популярні виборчі системи:

1) мажоритарна система багатомандатних (точніше, «маломандатних») округів;

2) система єдиного неперехідного голосу (т. зв. «японська» система);

3) система апробаційного голосування (застосовується в Австралії);

4) система єдиного перехідного голосу (т. зв. «британська пропорційна система»).

При збільшенні розміру округу суттєво збільшується розмір бюлетеня (як стосовно кількості інформації у ньому, так і щодо його фізичних розмірів). Це стимулює інші підходи до процедури голосування та заповнення бюлетеня, у тому числі зміну його фізичної природи (електронний бюлетень у формі магнітної картки, віртуальний бюлетень при електронному голосуванні). Деякі із цих технологічних розв’язань несуть нові виклики у сенсі дотримання засади вільних і чесних виборів з особистим і таємних характером голосування.

Таким чином, існує велике розгалужене дерево варіантів можливої виборчої системи. Остаточний вибір та пошук відповідних технологічних механізмів повинен робитися на основі трьох згаданих вище принципів – правового (конституційності), політологічного (доцільності) та суспільного (справедливості). Дуже важливо дотриматися їх у сукупності; зокрема, політологічний принцип доцільності повинен розглядатися як досягнення загальносуспільних (а не вузько егоїстичних) цілей і не повинен виводити за межі першого і третього принципів.

У цьому основна трудність вибору виборчої системи й основна небезпека такого вибору.

Вівторок, 20 вересня 2011, 10:38

Теґи

: виборчий бюлетень, виборчий бар’єр, виборчі округи, пропорційна виборча система, мажоритарна виборча система


 
     


0 коментарів


Зареєструйтеся, щоб мати змогу залишати коментарі


E-mail редакції: editor@cvu.kiev.ua
Webmaster: punosound@gmail.com

Учасники процесу реформування

Важливо

Відео коментар

«Голосування на дому, що для цього потрібно»Вівторок, 9 жовтня 2012, 1:12

Список теґів

Авторизація

 
   Забули пароль?
    Реєстрація

Сторінку оброблено за 4,4520030021667 секунди

Delegation of the European Union to Ukraine Координатор проектів ОБСЄ в Україні Комiтет виборцiв України
Warning: Unknown: write failed: No space left on device (28) in Unknown on line 0

Warning: Unknown: Failed to write session data (files). Please verify that the current setting of session.save_path is correct () in Unknown on line 0