Про проектМапа сайту 

ВИБОРИ в Україні 


RSS
Анонси подійНовиниАналітикаЗаконодавствоМіжнародні документиЗвіти спостерігачівУчасники процесу реформуванняВідео вебінарівФорум

Виборче законодавство: зміни заради незмінності

Вислів «зміни заради незмінності» якнайкраще здатен виразити суть «виборчого транзиту», що має місце в Україні уже впродовж 20 років.

17 листопада 2011 року Верховна Рада ухвалила закон «Про вибори народних депутатів України», який стане вже п’ятим із серії законів щодо проведення виборів до парламенту. Та, як засвідчує аналіз пропонованих ним норм, він не містить нових підходів, здатних послужити зміцненню партійної системи як публічного колективного дієвця та сприяти перетворенню виборів на механізм політичної відповідальності. А якщо цього не роблять вибори, то або цей механізм атрофується,  або ця задача виконується не інструментами виборчої демократії.

В даний час у процесі «вдосконалення виборчого законодавства», ініційованого Президентом України у листопаді минулого року, поставлено три крапки. 9 червня 2011 року Віктор Янукович під час зустрічі з головою Венеціанської комісії Джанні Букіккіо запевнив, що ухваленням закону до парламентських виборів 2012 року не вичерпується реформування. «На порядку денному залишається питання підготовки і ухвалення Виборчого кодексу», -- підкреслив В. Янукович (сайт Офіційне інтернет-представництво Президента України http://www.president.gov.ua/news/20336.html). Коли і на яких принципах буде писатися новий твір на цю тему, поки що невідомо, але відомо, що його підготовка не повинна відбуватися «під замовлення» і привести до таких результатів, як це сталося із законом про вибори.

Між тим, питання про те, наскільки наразі вдосконалено виборче законодавство залишається риторичним. З одного боку, вітається прогрес, досягнутий у процедурній частині, досягнутий у порівнянні з проектом пропрезидентської більшості від Єфремова-Мартиненка. З іншого – немає підстав стверджувати про наявність суттєвого прогресу у порівнянні з чинним виборчим законодавством і, тим паче, -- про відповідність міжнародним виборчим стандартам, що дозволило б очікувати проведення вільних виборів. А відновлення незв’язаної змішаної  моделі з огляду на попередній досвід її застосування та спричинені нею (і на неї) політичні ефекти не може послужити стимулом до створення відповідального і політично самостійного парламенту.

Оцінимо деякі положення нового закону з точки зору досягнутого прогресу у порівнянні з чинним законом «Про вибори народних депутатів України»  від 25 березня 2004 року та аналогічним законом від 18 жовтня 2001 року як таким, що містить особливості регулювання виборів за змішаною системою.

Парламентська процедура. Для початку зауважимо, що ообливість прийняття закону полягала в тому, що законопроект було внесено, розглянуто й ухвалено в першому читанні та в цілому в один день 366-ма голосами «за», що засвідчило єдність підходу депутатів до цілей і засад організації виборчого процесу.

Але ця єдність зайшла так далеко, що засвідчила загальну готовність депутатів зневажити положеннями Конституції та попередніми рішеннями Конституційного суду стосовно неконституційності положення про можливість подвійного балотування – за списком партії та в одномандатному окрузі (стаття 52, пункт 5; стаття 98, пункт 10). Така процедура суперечить засадничому принципу рівного виборчого права та була визнано КСУ неконституційною за рішенням у справі про вибори народних депутатів ще у 1998 році.

Під  ігнорування рішень КСУ вже й нехитру «теоретичну базу» підведено – мовляв, неконституційність положень кожного нового закону необхідно оспорювати для кожного нового закону. Сигнал про те, що не слід мучити КСУ новою справою, надіслано. Тож, питання №1 на сьогодні – чи буде заветовано цей закон, враховуючи потребу усунути неконституційні норми (до чого вже Президента закликав Громадський консорціум виборих ініціатив), чи порушення принципу рівних виборів тьмяніє на фоні маніпуляцій з самою Конституцією?

Попри те, що подвійне балотування не передбачалося «проектом Лавриновича» (Робочої групи) і вперше з’явилося в «проекті Єфремова-Мартиненка» -- проекті від пропрезидентської більшості, воно було з оптимізмом сприйняте «опозицією»: вимоги щодо його неприйнятності не містилося в «16 листопадових тезах» тимчасової спеціальної комісії.  Це означає, що на ділі в «опозиції» готові до політичних хабарів, не забуваючи за цього на слові здійснити перед виборцем і Європою свою самопрезентацію як виразників цінностей демократичних правових принципів.

Крім того, незаконною особливістю парламентського консенсусу стало рішення про «техніко-юридичне доредагування» закону тимчасовою спеціальною комісією спільно з апаратом Верховної Ради. І хоча дійсно в тексті закону багато огріхів, які слід усунути, робити це слід  до  його ухвалення, а не після. В силу цього, остаточний аналіз положень нового закону ще власне попереду.

Наразі з ключового маємо наступне.

  • Зміна виборчої формули. Її реанімовано за законом від 24 вересня 1997 року. Відкинувши ідею вдосконалення пропорційної (хоча б через запровадження преференційного голосування), депутати з радістю пристали на пропозицію Президента повернутися до паралельного застосування у рівній пропорції двох систем – пропорційної (в її закритій версії) та мажоритарної. Всі проекти законів, в яких пропонувалися хоч би які моделі преференційного голосування, були послідовно відкинуті, що також свідчить про відверте небажання політичного класу узаконювати вищу міру відкритості виборчого процесу та підзвітності депутатів виборцю.

Жоден із ініціаторів закону не пояснив -- за якою логікою узгоджується збільшення майже вдвічі (від 3% до 5%) виборчого порога в пропорційній частині, покликане начебто «політично структурувати парламент», з запровадженням 225 місць для високофрагментованих одномандатників, які мусять демонструвати «зв’язок з виборцем».

Незв’язана змішана система має ту особливість, що не здатна адекватно відобразити в парламентській політичній структурі політичний розподіл у суспільстві. Єдиним впевненим політичним наслідком відновлення паралельної виборчої моделі можна вважати лише широкий спектр можливостей щодо фабрикації то пропрезидентської більшості, то пропрезидентської меншості -- залежно від потреби політичного моменту. Частина із 225 розмаїтих одномандатників, з одного боку, та частина політично нікому і нічим незобов’язаних власників місць у списках складуть базу для зміни ролей парламенту від фактичної беззастережної підтримки до демонстративної непідконтрольності. Політичну мотивацію «вдосконалення виборчого законодавства» відіграно на «п’ять з плюсом».

  • Переваги парламентських фракцій у формуванні комісій. За новим законом право подавати кандидатури до складу окружних комісій вперше стало належати фракціям парламенту, зареєстрованим у Верховній Раді на початок виборчого процесу (за цього фракції парламенту не визначені суб’єктами виборчого процесу), і партіям, що беруть участь у виборах. За законом від 2004 року, яким регулювались вибори 2006 і 2007 років, таке право належало партіям, фракції яких були зареєстровані в парламенті, і партіям-суб’єктам виборів. Нинішня, на перший погляд, незначна відмінність, відкриває нові організаційні можливості перед лідерами фракцій і є частиною «консенсусу».  Тож, до початку виборчого процесу слід очікувати брунькування фракцій, що можуть утворюватися тими партіями, які не брали участі у виборах 2007 року ні самостійно, ні у складі блоків (якщо вистачить спроможності, звісно).

Образно кажучи, тепер «ключі від ОВК» – у лідерів фракцій – Миколу Мартиненка (НУНС), Олександра Єфремова (ПР), Івана Кириленка (БЮТ), а не у партійних лідерів В. Ющенка, М. Азарова чи Ю. Тимошенко.

Розподіл чисельності у складі окружних комісій також не є виявом приницпу рівності – від фракції один представник обов’язково, від інших партій – за жеребкуванням.

  • Право дострокового припинення повноважень члена ОВК чи ДВК. Крім того, ТСК відстояла у законі  право партій замінити члена окружної та дільничної комісії. Таке право передбачалось законом від 2004 року, але було вилучено з проекту робочої групи Лавриновича і проекту Єфремова-Мартиненка.   Між тим, керівні принципи щодо виборів, розроблені Венеціанською комісією у 2002 році, передбачають, що «члени виборчих комісій не можуть бути відкликані на власний розсуд органами, які їх призначають». З практичної точки зору, включення такої норми в закон засвідчує, що фінансова мотивація членів комісій, кандидатури яких формуються за політичною ознакою, нікуди не поділася, що підкуп та корупція у виборчих відносинах залишаються активними гравцями на рівні не тільки «несвідомих» виборців, але й «свідомих» комісій, що у партій не існує нефінансових стимулів зацікавлення «своїх» членів комісій, здатних виступити противагою перекупу, і що рішення комісій значною мірою провокуються політичним замовленням.

Загалом, у цій позиції закон не містить жодних змін у порівнянні з чинним і не відповідає позиції Венеціанської комісії.

  • Ріст відхилення кількості виборців в окрузі та встановлення меж округів. Якщо на парламентських виборах 1998 і 2002 років воно становило 10%, то тепер 12% від середньої. Це означає, що розбіжності у кількості виборців в найменшому окрузі у порівнянні з найбільшим можуть сягати 24%. На цю величину може відрізнятися  кількість виборців в округах, що комусь із кандидатів ускладнить життя – в більших округах, а комусь – у менших спростить.

Власне сам процес визначення меж округів на противагу позиції Венеціанської комісії та Міжнародної фундації виборчих систем не буде реалізовано прозоро на підставі публічно розробленого закону, який би визначив принципи встановлення меж і кордони округів. Із закону навіть вилучено згадку про закон про територіальну організацію виборів, яка містилась в попередніх проектах. Натомість вносяться зміни до закону про ЦВК, яким до її компетенції відноситься «встановлення системи територіальної організації загальнодержавних виборів шляхом утворення територіальних виборчих округів та виборчих дільниць з особливостями, визначеними відповідним законом про вибори», а не про територіальну організацію виборів. Дійсно, навіщо ті нагадування про політично небажані речі?

Однак позитивною в плані адміністрування виборів, підготовки і планування кандидатами кампанії є норма про завчасне – за 175 днів до дня голосування – інформування про їх межі. Цей відрізок часу є більшим у порівнянні з встановленим законом від 2001 року у 90 днів і більшим у порівнянні з проектами робочої групи і Єфремова-Мартиненка.

  • Відсутність прогресу в питанні включення в списки виборців у день голосування.  

Попри те, що одним із засадничих правил, вироблених Венеціанською комісією у вже згадуваних Керівних принципах щодо виборів, є правило не включати виборця у список у день голосування, новий закон його ігнорує і таке включення передбачає. Відкріпні посвідчення, які видавались виборцю в 2006 і 2007 роках, скасовано. Виборець може проголосувати на іншій дільниці, а не там, де він проживає постійно і де зареєстровано його виборчу адресу. Хоча таке внесення виборця у список у день виборів має відбуватися дільничною комісією  на підставі судового рішення, однак цей механізм не є достатньо прозорим в силу того, що суди  не завжди мають достатньо інформації про підстави для включення виборця у список. Надалі слід все ж уникати ризиків для зловживань кратним включенням виборця у список для голосування в день голосування, що буде означати один із аспектів вдосконалення виборчих процедур.

  • Відсутність дієвих мехінізмів прозорості формування і витрат виборчих фондів та контролю за ними.

Жоден із проектів законів про вибори – а їх лише у жовтні-листопаді 2011 року  було зареєстровано 5 варіантів, а також ухвалений закон не містять пропозицій щодо вдосконалення фінансових процедур, що супроводжують вибори. Це ті підвалини виборчого і політичного процесу, які дозволяють виборцю сформувати не менш важливу позицію щодо партії, джерел її фондів та ступеня фінансових залежностей, аніж плакати із рожевими зображеннями всезнаючих, добрих, мудрих, сильних і розумних партійних лідерів. 

Хоча і Венеціанська комісія, і Група держав проти корупції неодноразово звертали увагу України на необхідність законодавчо гарантувати прозорість політичних коштів, на даний час кроки до цього не робляться, або робляться формальною мірою.

Венеціанська комісія зауважила, що у законі про вибори доцільно «надавати до і після виборів повну інформацію про джерела фінансування кампанії та суми фінансових внесків, а також про статті і суми видатків в рамках кампанії», здійснювати «незалежний моніторинг фінансування політичних партій та виборчих кампаній» та встановити «ефективні пропорціональні та стримуючі санкції за порушення положень щодо фінансування виборчих кампаній». GRECO, нагадаємо, рекомендує оприлюднення фінансової звітності суб’єктами виборів до дня голосування та незалежний моніторинг  видатків.

Прозорість обігу коштів у виборчих кампаніях покликана не тільки допомогти виборцю оцінити реальні і декларовані витрати партій на основі співставлення інформації від партій та суб’єктів незалежного моніторингу, але й, що рівною мірою важливо, виступити передумовою фінансових зобов’язань держави (публічних фінансів) щодо партій. Без вироблення таких законодавчих процедур фінансування державою діяльності партій не буде сприйняте суспільством і не стане ефективним засобом інституціоналізації партій.

  • Низка інших положень закону, погоджених в ході ухвалення закону про вибори, лише повертає до чинних процедурних позицій, наступ на які було зроблено в запалі «вдосконалення виборчого законодавства». Серед них – збереження державного фінансування агітації через оплату ефірного часу та  площі в друкованих ЗМІ для розміщення матеріалів, інформування виборця на дільницях, заходи щодо захисту бюлетенів, порядок ухвалення рішень виборчими комісіями для визнання їх легітимними, реєстрація кандидатів в одномандатних округах на рівні ЦВК, а не ОВК та деякі інші. Очевидно, що  ці положення здатні виступити запобіжниками проти неприйнятних «законних» маніпуляцій виборчим законодавством.  Водночас, жоден закон не зможе захистити вибори, якщо будуть задіюватися незаконні засоби – надмір влади і надмір сили. 

Хоча закон ще не набув чинності, навряд чи він суттєво зміниться, адже задуманий як важлива конструктивна частиною проекту на незмінність політичних відносин. 

Світлана Конончук, керівник політичних програм УНЦПД

23 листопада 2011






"Вибори в Україні"Середа, 23 листопада 2011, 22:20

Теґи

: виборчі округи, виборча реформа


 
     



1 коментар
Олександр2012-01-31 21:48:48Який би документ не прийняли , однаково іти на вибори нема сенсу. Хіба ми знаєм - кого ми обираєм? Ми обираєм слова,нікчемну балаканину.А яка відповідальність депутата перед виборцями? - ніяка.Це не вибори, це фарс. І цей фарс продовжується вже 20 років. Саме пора порозумнішати. Здається в Україні вже достатньо людей здатних, об'єднавшись, контролювати "обраних". Потрібен закон про депутатську відповідальність, ефективна можливістьзаміни,достатньо оперативна.Це ж поставить абсолютно все на свої місця. Це дасть можливість брати участь у суспільному житті величезній кількості людей,структурує суспільство. Не знаю, чому я так пнуся доводити архіважливість такого закону, це ж очевидна річ -чи не так? Але, як не дивно, це ніде конкретно не обговорюється.


Зареєструйтеся, щоб мати змогу залишати коментарі


E-mail редакції: editor@cvu.kiev.ua
Webmaster: punosound@gmail.com

Учасники процесу реформування

Важливо

Відео коментар

«Виборчі списки: алгоритми перевірки і уточнення» Вівторок, 9 жовтня 2012, 1:18

Список теґів

Авторизація

 
   Забули пароль?
    Реєстрація

Сторінку оброблено за 4,2938458919525 секунди

Delegation of the European Union to Ukraine Координатор проектів ОБСЄ в Україні Комiтет виборцiв України
Warning: Unknown: write failed: No space left on device (28) in Unknown on line 0

Warning: Unknown: Failed to write session data (files). Please verify that the current setting of session.save_path is correct () in Unknown on line 0