Про проектМапа сайту 

ВИБОРИ в Україні 


RSS
Анонси подійНовиниАналітикаЗаконодавствоМіжнародні документиЗвіти спостерігачівУчасники процесу реформуванняВідео вебінарівФорум

Теорія і практика реєстрації виборців. Міжнародний досвід.

1. Важливість реєстрації виборців

Реєстрація виборців зазвичай видається якимось суто технічним моментом, так що можна забути про важливість цієї складової виборчого процесу.

Однак, всі експерти з виборів визнають значущість принципу всезагального та рівного виборчого права. Цей принцип також проголошено у міжнародних інструментах із прав людини.

Реєстрація виборців є інструментом застосування всезагального виборчого права шляхом забезпечення того, щоб кожна особа, яка має право голосу, мала право цим правом скористатись. Реєстрація також забезпечує дотримання принципу рівного виборчого права, який гарантує, що кожен виборець подасть свій бюлетень тільки один раз.

У цій праці ми робимо спробу запропонувати коротке дослідження законодавства та практики у сфері реєстрації виборців. Ми дослідили майже 40 країн-учасниць Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ), щоб виявити спільні та відмінні елементи у способах, яким вони регулюють реєстрацію виборців, а також у шляхах, якими ефективно здійснюється  реєстрація виборців.

Наше дослідження загалом охоплює законодавство щодо парламентських виборів, однак, в певних випадках, ми також беремо до розгляду законодавство щодо інших типів виборів (президентських виборів, виборів до Європейського парламенту, місцевих виборів).

Оскільки метою цієї праці є заснування проекту щодо реєстрації виборців, ми ставили перед собою завдання написати неупереджене та комплексне дослідження, без жодних оцінок. Робити висновки мають читачі.

2. Міжнародні стандарти

Тоді, як права людини стали універсальними, право обирати та бути обраним також стало частиною міжнародних документів. Це сталось в середині ХХ ст., і процедура триває до недавнього часу.

В рамках Організації Об'єднаних Націй, регулярні та чесні вибори вперше згадуються у ст. 21 Декларації прав людини: “Воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування”.

Стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права має подібне формулювання: “Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті 2, і без необґрунтованих обмежень  право  і можливість: (…) (b) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців”. Обмеження, що згадані в статті 2, це “без будь-якої різниці щодо раси, кольору шкіри, статі, мови,  релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального   походження, майнового стану, народження чи іншої обставини”.

Звичайно, узагальнений рівень цих міжнародних договорів не дозволяє їм безпосередньо згадувати про реєстрацію виборців, однак, законодавство країн-членів має брати до уваги ці принципи для регулювання системи реєстрації виборців.

Загальний коментар статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права також згадує про реєстрацію виборців: “Державою повинно бути вжито ефективних заходів для забезпечення здійснення усіма виборцями їх виборчого права. У випадках, коли вимагається реєстрація усіх виборців, держава повинна вжити всіх заходів для полегшення цієї процедури. Жодних перешкод не може бути встановлено державою щодо реєстрації виборців. Якщо реєстрація здійснюється за постійним місцем проживання, державою повинні бути вжиті всі заходи, щоб уникнути позбавлення громадян без постійного місця проживання їх права обирати. Будь-яке насильницьке втручання у реєстрацію виборців повинне переслідуватись законом і ці закони повинні неухильно дотримуватись. Для ефективної реалізації виборцями своїх прав, зазначених у статті 25, необхідно проводити просвітницькі заходи щодо виборів і процедур реєстрації”1.

У сфері реєстрації виборців, є ще одна частина  Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, що є дійсно важливою. Згідно параграфу 3 статті 2, кожна держава зобов'язується: забезпечити всякій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, та забезпечити, щоб право  на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними   чи законодавчими органами влади або будь-яким іншим компетентним органом,   передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту. Це означає, що, у зв'язку із виборами, має існувати механізм оскарження. Виборцям необхідно надати можливість заявити про свої права перед судовим органом, та оскаржити діяльність виборчої адміністрації, включно із процедурою реєстрації виборців.

Міжнародні документи регіональних організацій також не забувають про право на участь у виборах.

У Документі Копенгагенської наради з людського виміру Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) країни-учасниці проголосили, поміж іншим, що будуть проводити вільні вибори з розумною періодичністю, як це встановлено законом; передбачають, щоб всі мандати, принаймні в одній палаті національного законодавчого органу, були об’єктом вільного змагання кандидатів в ході всенародних виборів та гарантують дорослим громадянам загальне та рівне виборче право.

Існує документ  Організації з безпеки і співробітництва в Європі та Бюро демократичних інституцій та прав людини (ODIHR), який безпосередньо стосується реєстрації виборців. Документ, що має назву “Міжнародні стандарти та зобов'язання щодо прав на демократичних виборах: практичний посібник щодо найкращих прикладів демократичних виборів” уточнює вимоги, яким мають відповідати правила реєстрації виборців. Відповідно до цього документу, реєстр виборців має бути чесним, точним, доступними та прозорим, та має регулярно оновлюватись. Підзаконні акти регулюють засоби правового захисту: запити на внесення змін, доповнень чи вилучень зі списку виборців не мають обмежуватись періодом перед конкретними виборами, за виключенням випадків, коли необхідно оформити списки перед виборами. Особа не має обмежуватись у можливості подавати запити щодо інших осіб. Особі має бути дозволено робити запит, що впливає на іншу людину, за умови, що ця особа є поінформованою та має дозвіл на відповідь щодо цього запиту.

Згідно Настанови для перегляду законодавчої основи виборів, правова система має вимагати, аби списки виборців підтримувались у спосіб, що є прозорим, точним, захищає права громадян встановленого законом віку бути включеними до реєстру, а також запобігати незаконній або фальсифікованій реєстрації осіб.

Рада Європи також регулює право на голосування. Стаття 3 Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основних свобод стверджує: “Високі Договірні Сторони зобов'язуються проводити вільні вибори з розумною  періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують  вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу”. Європейський суд з прав людини кілька разів дискутував щодо всезагального виборчого права у своїх рішеннях, але на сьогодні ніхто ще не звертався до Суду щодо проблем із реєстрацією виборців2.

Найбільш детальні критерії реєстрації виборців сформульовано у Кодексі належної практики у виборчих справах, ухваленого Венеціанською комісією. Згідно Кодексу, дотримання наступних критеріїв для того, щоб списки виборців вважалися достовірними:

ñ                  списки виборців мають бути постійними;

ñ                  вони мають обновлятися регулярно, але щонайменше раз на рік. Там, де виборців не реєструють автоматично, має бути передбачена можливість їх реєстрації протягом порівняно тривалого часу;

ñ                  списки виборців мають бути оприлюднені;

ñ                  має існувати процедура – під судовим контролем – або процедура, що дозволяє зареєструвати не внесеного до списку виборця; реєстрація на виборчій дільниці в день виборів здійснюватися не може;

ñ                  має існувати аналогічна процедура, що дозволяє виборцям вносити виправлення в неправильні записи;

ñ                  для того, щоб особа, що змінила місце проживання або досягла встановленого в законі мінімального віку після дати остаточної публікації списків, могла взяти участь у голосуванні, може бути передбачена їх реєстрація в додатковому списку.

В 2004 році Рада Європи ухвалила окремі Рекомендації щодо правових, операційних та технічних стандартів для електронного голосування, що розвивають критерії реєстрації виборців у світлі сучасних технологій голосування.

3. Правове поле

У демократичній державі, чесні та періодичні вибори є найважливішим способом набуття влади. Саме тому базові принципи виборів регулюються конституціями держав. Перш за все, саме конституція містить принцип універсального та рівного права на голосування. З іншого боку, конституції зазвичай визначають, хто має право на участь у голосуванні та право бути обраним на різних типах виборів. Це грає значну роль у сфері реєстрації виборців, оскільки тільки громадяни, що відповідають таким конституційним вимогам, можуть бути включеними до списку виборців. Ці вимоги зазвичай включають мінімальний вік, громадянство та місце проживання. Крім того, саме конституція встановлює обставини, за яких особа позбавляється виборчих прав. Двома типовими умовами є психічна недієздатність та ув'язнення.

Конституції, як правило, не згадують про реєстрацію виборців, і детальні правила ми знаходимо у нормах нижчого рівня, тобто актах чи декретах.

Зазвичай законодавчі акти регулюють основні аспекти реєстрації виборців: хто реєструє виборців, коли і як це відбувається. Норми щодо прозорості списку виборців та правового захисту також мають проголошуватись на цьому рівні.

Існують різні типи моделей регулювання на рівні актів. Деякі держави мають окремі акти щодо різних типів виборів (парламентських, президентських, регіональних та місцевих виборів), і кожен акт містить подібні правила щодо реєстрації виборців. Більшість держав мають тільки один законодавчий акт (так званий виборчий кодекс), який регулює усі види виборів у країні. В такому випадку, легше досягти єдності норм. Деякі держави мають окремий акт щодо реєстрації виборців, який має застосовуватись на виборах усіх видів.

Технічні особливості можуть регулюватись декретами або указами. Предметом таких правових інструментів є зазвичай форма реєстру виборців та списку виборців, правила щодо використання комп'ютера при оновленні реєстрів, та завдання виборчих органів.

В деяких державах, головні виборчі органи мають право видавати правові інструменти, що є обов'язковими для всіх учасників виборчого процесу, і ці акти також можуть містити норми, що стосуються реєстрації виборців.

Право на участь у голосуванні є правом людини, і має бути захищеним і забезпеченим у кожній демократичній державі, саме тому регулювання реєстрації виборців має відповідати усім конституційним вимогам щодо прав людини. При встановленні рівня регулювання реєстрації виборців, найбільш важливою умовою є забезпечити, аби ці інструменти були публічними, прозорими та доступними для кожного виборця та кожного учасника виборчого змагання.

Інші конституційні принципи, що мають братись до уваги при регулюванні реєстрації виборців, є зокрема, розподіл влади, рівність прав, не дискримінація та забезпечення ефективного правового захисту.

4. Функції реєстрації виборців

Основною функцією реєстрації виборців є визначення, хто має право голосувати. Той, хто включений до списку виборців, може прийти на виборчу дільницю і проголосувати. Протилежне твердження також вірне:  особа якої немає у списку виборців, не має дозволу на голосування, навіть якщо він чи вона з'явиться на виборчій дільниці.3 Таким чином, список виборців захищає принцип всезагального виборчого права. Ця функція реалізується під час укладання та оновлення реєстру виборців, а також у день голосування.

Рівне виборче право, яке означає, що кожен виборець має тільки один голос (або має рівну кількість голосів), є базовим принципом демократичних виборів. Реєстрація виборців допомагає забезпечити, аби кожен виборець подав тільки один бюлетень, та допомагає уникати випадків голосування двічі. Ця функція реалізується у день голосування виборчою комісією, а також після голосування шляхом обробки виборчих даних. Реєстр виборців має особливу роль у країнах, де участь у голосуванні є обов'язковою, він допомагає контролювати, хто взяв участь у голосуванні, і покарати тих, хто ухилився.

Реєстр виборців грає також важливу роль у ситуаціях спеціального голосування. Багато держав дозволяють брати участь у виборах також особам, що перебувають поза межами місця свого проживання у день виборів. Це стосується виборців, що перебувають за кордоном, або ж в межах країни, але далеко від місця свого проживання. Багато країн надають можливість громадянам, що перебувають у лікарнях або тюрмах, проголосувати там, а хворим людям — проголосувати навіть вдома. Переміщені виборці та кочові виборці також належать до особливих груп. Ці особливі ситуації також мають вирішуватись реєстрацією виборців.

Реєстрація виборців може бути також корисною для встановлення права бути обраним. В багатьох країнах, право бути обраним визначається тими ж умовами, що і право на голосування. Виборчі акти деяких країн спеціально містять вимогу, щоб кандидат був записаний у реєстрі виборців. Виборчий акт може також вимагати, щоб кандидат був включений до списку виборців саме в тому окрузі, де він бажає бути обраним, і перебувати в цьому статусі до дня виборів, або на момент реєстрації кандидата (Боснія і Герцеговина, Мальта).

Встановлення факту, чи особа має право на участь у голосуванні чи ні, може бути обов'язковим не тільки у виборчий період. Законодавство деяких країн вимагає права на участь у голосуванні для деяких публічних посад, як то державний службовець, нотаріус, суддя, присяжний. Реєстр виборців є також основою для перевірки права цих осіб на участь у голосуванні.

Реєстрація виборців може допомогти у випадках, коли правові інструменти дозволяють тільки виборцям брати участь у виборчих процедурах. Ці права є, частиною права на участь у виборах.

Під час виборчих процедур, кілька виборчих органів працюють на різних рівнях для проведення виборів. Частина членів виборчих органів зазвичай обирається місцевою владою, інша частина призначається кандидатами та партіями, що беруть участь у виборчих перегонах. Як правило, тільки виборці можуть бути членами цих виборчих органів (наприклад, Австрія, Боснія і Герцеговина, Данія, Грузія, Мальта, Словаччина).

Тільки виборці мають право на висування кандидатів, тільки вони можуть підтримати партію, кандидата або список своїм підписом. Виборча адміністрація має звірити список прибічників з реєстром виборців, щоб встановити дійсну кількість підписів (наприклад, Білорусь, Боснія і Герцеговина, Хорватія, Данія, Фінляндія, Грузія, Німеччина, Казахстан, Македонія, Мальта, Молдова, Нідерланди, Польща, Російська Федерація, Швеція).

Якщо законодавство забезпечує право на подання скарг або право апеляції проти результатів виборів, виборці — окрім партій — уповноважені на ці дії (Фінляндія, Македонія, Мальта, Молдова, Чорногорія, Польща, Сербія, Швеція, Україна). Інколи цим правом наділяється група виборців (наприклад, 50 виборців у Боснії і Герцеговині, мінімум 100 виборців або мінімум 5% виборців округу в Хорватії).

Деякі національні правові інструменти надають виборцям також інші права. Це може бути право: робити вибір як щодо висунутих кандидатів, так і щодо виборчих списків, публічно задавити питання висунутим кандидатам, бути вчасно, вірно, повністю та неупереджено поінформованими як про програми і діяльність тих, хто подав виборчі списки, так і про кандидатів у цих списках, брати участь у виборчій кампанії та у спостереженні за проведенням виборів (Російська Федерація, Сербія, Україна).

У цих випадках, виборчі органи можуть контролювати право осіб на волевиявлення шляхом пошуку їх у реєстрі виборців.

Найбільш ефективним способом інформування виборців про дату виборів, місце, де вони можуть проголосувати, та інші обставини, є надсилання кожному виборцю, що є внесеним до реєстру, повідомлення (Грузія, Німеччина, Угорщина, Латвія, Чорногорія, Сербія, Словаччина, Туреччина і Україна). Ця інформація допомагає виборцю переконатись, що його внесено до списків виборців. Якщо виборець не отримує повідомлення, він або вона має можливість подати скаргу. Інформація може також подаватись у інші способи. Наприклад, у Австрії, імена виборців у списках публікуються на сходових клітинах багатоквартирних будинків.

Водночас із інформуванням виборців, виборчі органи можуть надсилати виборчі картки, що можуть використовуватись для перевірки особи виборця на виборчій дільниці, або для голосування поза межами виборчої дільниці (Данія, Естонія, Фінляндія, Мальта і Швеція). В Литві, виборець сам може роздрукувати своє виборче посвідчення відповідно до даних зі списку виборців, які він отримує електронною формою.

Реєстр виборців також може служити для встановлення загальної кількості осіб, що мають право брати участь у голосуванні. Ці данні необхідні для певної частини виборчих процедур.

Наприклад, ці дані є вкрай важливими для визначення меж округів та для визначення кількості та території виборчих дільниць. Принцип рівного виборчого права вимагає, аби у кожному окрузі була приблизно рівна кількість виборців, а у багатомандатних округах, кількість представників, що обираються, має бути пропорційною кількості виборців. Наприклад, у Вірменії різниця між округами не може перевищувати 10% середньої кількості осіб, що мають право на участь у виборах, або, у виключних випадках, 15%. У Литві, кількість виборців у окрузі має дорівнювати від 0,8 до 1,2 середньої кількості виборців у одномандатному окрузі. У Чорногорії, до Республіканської асамблеї обирається один представник від кожних 6000 виборців4.

У виборчих округах, успішне проведення голосування вимагає, аби до виборчої дільниці належала тільки визначена кількість виборців (наприклад, від 150 до 1000 в Албанії, до 2500 у Німеччині, від 30 до 3000 у Молдові, біля 1000 у Словаччині).

Кількість виборців, включених до реєстру виборців, є важливою також у випадку, коли є вимога щодо явки (наприклад, не менше половини виборців у Білорусі, 40% виборців у одномандатних та 25% у багатомандатних округах Литви). В такому випадку, необхідно встановити дві цифри. З одного боку, загальна кількість виборців, що можна з'ясувати з реєстру виборців. З іншого боку, кількість виборців, що взяли участь у голосуванні у виборчому окрузі, що встановлюється шляхом підрахунку підписів навпроти прізвищ виборців у списках.

Громадськість може бути поінформована про явку у день виборів за допомогою списків виборців (наприклад, Австрія, Угорщина).

В деяких країнах необхідно набрати певну кількість підписів на підтримку кандидата або виборчого списку, що відповідає визначеному відсотку виборців у окрузі, або іншим чином пов'язана із кількістю виборців (наприклад, 1% виборців у Албанії, різна кількість підписів у округах різного розміру). Також може бути, що кількість членів виборчих органів або органів, що обираються, пов'язана із кількістю виборців (наприклад, кількість членів муніципальних виборчих комісій у Боснії і Герцеговині, кількість членів дільничних виборчих комісій в Україні). Тимчасові окружні виборчі комісії можуть утворюватись в округах, де кількість виборців перевищує 2500 (Туреччина).

Визначення кількості виборців наперед може також допомогти у фінансовому плануванні виборів. Це особливо корисно у визначенні кількості бюлетенів, що необхідно надрукувати (наприклад, до 3% більше, ніж кількість виборців у списках дільниці у Вірменії, мінімум 70% та максимум 100,5% від кількості виборців виборчого округу).

Зрештою, кількість виборців може бути базою для встановлення максимального фінансування виборчої кампанії (наприклад, 0,30 конвертованої марки на виборця у Боснії і Герцеговині, 16 центів у США для кандидатів у президенти).

Примітки

1. Загальний коментар статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права також згадує про реєстрацію виборців (Стаття. 25) :  12/07/96., пункт 11.
 

2. Найбільш змістовними вироками суду щодо принципу універсального виборчого права є наступні:  Метьюз проти Сполученого Королівства [GC], № 24833/94, ECHR 1999-I.;   Азіз проти Кіпру, № 69949/01, §§ 26-30, ECHR 2004-V;   Ld. a Bizottság jelentése a Görög-ügyben, випуск 12, стор. 179-180;   Суховецький проти України, № 13716, § 52, ECHR 2006;  Хірст проти Сполученого Королівства (№ 2) [GC], no. 74025/01, § 59, ECHR 2005-IX.


3. Звичайно, виключенням є положення національного законодавства щодо включення до списків виборців у день голосування.

4. Деякі держави вирішили рахувати не виборців, а населення. В такому випадку, список виборців не застосовується для цієї процедури (наприклад, у Болгарії).

Фонд демократії ООН (Будапешт, 2009). Ештер Боднар, Аттіла Кашас

Theory and practice of voter registration – definitions, standards, principles, examples. United Nations Democracy Fund (Budapest, 2009). Eszter Bodnár, Attila Kaszás

http://www.aceeeo.org/en/special-projects/developing-accurate-voters-list-in-transitional-democracies/introductory-study-on-voters-registration Abstract)

Вівторок, 6 грудня 2011, 18:18

 
     


0 коментарів


Зареєструйтеся, щоб мати змогу залишати коментарі


E-mail редакції: editor@cvu.kiev.ua
Webmaster: punosound@gmail.com

Аналітика

Важливо

Відео коментар

«Голосування на дому, що для цього потрібно»Вівторок, 9 жовтня 2012, 1:12

Список теґів

Авторизація

 
   Забули пароль?
    Реєстрація

Сторінку оброблено за 1,0009880065918 секунди

Delegation of the European Union to Ukraine Координатор проектів ОБСЄ в Україні Комiтет виборцiв України
Warning: Unknown: write failed: No space left on device (28) in Unknown on line 0

Warning: Unknown: Failed to write session data (files). Please verify that the current setting of session.save_path is correct () in Unknown on line 0